《反食品浪费法》今年4月29日正式施行。这部法律有哪些立法亮点，解决了哪些突出问题？颁布施行以来，面临哪些需要突破的难点？对此，参与《反食品浪费法》立法讨论以及相关调研的中国法学会立法学研究会理事扬智勇近日接受了新京报记者专访。
谈立法调研——
粮食浪费问题触目惊心
新京报：端午节前夕，成都一粽子店被曝制作蛋黄肉粽时，只使用咸鸭蛋的蛋黄，将蛋白当垃圾处理，每天要扔几千个。这是不是违反《反食品浪费法》的行为？
扬智勇：《反食品浪费法》第15条第二款规定：“食品生产经营者应当采取措施，改善食品储存、运输、加工条件，防止食品变质，降低储存、运输中的损耗；提高食品加工利用率，避免过度加工和过量使用原材料”。据此，粽子店将蛋白当垃圾处理的行为，显然是违反了《反食品浪费法》。
新京报：在你看来，制定《反食品浪费法》这部法律的初衷是什么？
扬智勇：《反食品浪费法》第1条写得很清楚，就是“防止食品浪费，保障国家粮食安全，弘扬中华民族传统美德，践行社会主义核心价值观，节约资源，保护环境，促进经济社会可持续发展”。也许有人认为，节约粮食是传统美德，属于个人道德修养范畴，为何要用法律加以规范？因为“小米粒”连着“大民生”，确保国家粮食安全这根弦，一刻也不能放松。以“小切口”方式推动规范与引导粮食生产到消费的各个环节，建立反食品浪费的长效机制，对保障国家粮食安全，促进经济社会可持续发展具有重要意义。
新京报：你参与过《反食品浪费法》的相关立法活动，制定《反食品浪费法》前，进行了哪些调研？
扬智勇：我国上世纪90年代曾制定反浪费的相关政策。党的十八大以来，习近平总书记高度重视粮食安全问题，倡导形成“厉行节约、反对浪费”的社会风尚，强调要坚决制止餐饮浪费行为。2020年8月，习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示强调，要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费行为。继“八项规定”之后，2013年、2014年，《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于厉行节约反对食品浪费的意见》相继出台，反食品浪费立法也纳入立法规划。立法调研主要包括两个方面，一个是全国人大常委会的立法调研，另一个是委托有关专业机构比如中国科学院、中国社会科学院等，做了一些立法调研工作。全国人大常委会2020年9月启动的专题调研发现，当前我国粮食损失浪费主要体现在两个方面，一是在生产、储存、运输、加工等环节存在的损耗现象;二是消费环节浪费，主要存在于商业餐饮、公共食堂和家庭饮食三个领域。全国人大常委会调研报告披露，75.1%的受访者认为消费环节浪费最严重，认为商务宴请、公款消费等是餐饮浪费主要场景。食堂用餐等是餐饮浪费主要场合。据中国科学院专家调研，各类“事件性宴聚”浪费30%左右，商务宴请浪费30%至40%。
根据调研情况来看，十八大后，食品浪费现象有所改观，个别领域的浪费还是比较突出，粮食浪费问题仍触目惊心，中国城市餐饮每年食物浪费大致在340亿-360亿斤。因此，立法进程提速，2020年12月，《反食品浪费法》草案初次提请审议；2021年历经两次审议，于4月29日表决通过。值得注意的是，《反食品浪费法》自公布之日起施行，法律通过后马上施行，足见立法者反食品浪费的急迫心情。
谈立法亮点——
反浪费有法可依
新京报：从道德上升到法律，你觉得《反食品浪费法》有哪些立法亮点？
扬智勇：这部法律的亮点很多，一大亮点是法律责任主体广泛，从国家层面，到政府机关、企事业单位、食品生产企业经营者、餐厅饭店、商场超市、学校、旅行社、行业协会、消协组织、消费者个人，都规定了在反对食品浪费方面的权利和责任、义务。简单来说，从煮饭的、卖饭的，到吃饭的，人人有责，人人有义务，反食品浪费是全社会的责任。责任主体超过了其他法律，这是这部法律的一大特点。
新京报：你认为《反食品浪费法》解决了哪些突出问题？
扬智勇：这部法律解决了一个最大的突出问题，就是有法可依的问题。此前党中央国务院虽然制定了一系列厉行节约、反对浪费的规定，但是从未上升到法律。《反食品浪费法》对食品浪费的定义、反食品浪费的原则和要求、政府及部门职责、各类主体责任、激励和约束措施、法律责任等作出规定，从此有法可依。
新京报：《反食品浪费法》规定商家诱导误导超量点餐，最高罚1万元。“超量点餐”如何认定？
扬智勇：“超量点餐”的认定标准，需要具体情况具体分析，有待于地方根据《反食品浪费法》第31条，制定本地方反食品浪费的具体办法时确定明确的标准，比如浪费了1斤、2斤、3斤食品，应当如何处罚。
新京报：《反食品浪费法》规定，点餐浪费可收厨余垃圾处理费。有网友坦言食物浪费背后有消费者的原因，也有餐馆的原因，有的菜品味道不佳吃不完，这种情况应当收厨余垃圾处理费吗？
扬智勇：如果消费者自行超量点餐、造成浪费，《反食品浪费法》规定，餐饮服务经营者可以对造成明显浪费的消费者收取处理厨余垃圾的相应费用，收费标准应当明示。该条款是一种许可与授权，授权餐饮服务经营者可以针对剩菜太多的顾客，自主决定收取额外的厨余垃圾处理费，这一规定是这部法律的亮点之一。
新京报：有的自助餐厅采用押金制，顾客离店时如果剩下大量食物，扣100元押金。对此，有网友赞成，也有网友认为，顾客已经花钱消费，餐厅不应再额外多收费。你怎么看？
扬智勇：法律本身只是规定了反对食品浪费的最基本形式，责任主体在法律框架内自主采取一些针对性措施，如果措施有利于法律贯彻执行，应当支持。我个人认为，对于自助餐厅采取押金制，应当给予包容，不要简单判断对与错，应当区分扣押金的目的是善意还是恶意的，扣押金是否提前公开、详细告知。举例来说，如果顾客浪费了几斤食物，水果咬了一口、大虾没剥壳就扔掉，商家在公示、告知的前提下，扣押金的行为可以理解。因为法律规定，餐饮服务经营者可对造成明显浪费的消费者收取处理厨余垃圾的相应费用。但如果只是浪费了半个馒头，就被扣了100元押金，明显是不适当的。
谈执法难点——
落地关键在于地方立法
新京报：立法过程中，有哪些讨论争议焦点？
扬智勇：《反食品浪费法》的法律关系的参与者广泛，每一个责任主体都规定了权利和责任义务，这就涉及如何确定每一个主体的责任范围、处罚范围、处罚标准的问题。这是一个难点。比如浪费的标准是什么？如何界定？我国各地的经济发展水平有差距，饮食结构、饮食习惯、消费水平、消费观念等各地同样也有差异，因此法律不能一刀切地制定一个统一的标准，只能做原则性规定。那么如何解决这个问题？法律第31条制定了一个授权性条款，“省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州根据具体情况和实际需要，制定本地方反食品浪费的具体办法”，将来这部法律能否很好地实现立法目的，关键就在于第31条，各地能不能结合地区实际制定出科学合理、切实可行的具体办法。
新京报：法律法规落地落实是关键。《反食品浪费法》已施行月余，当前影响法律落地生根的最关键因素是什么？
扬智勇：这部法律的实施效果怎么样，法律的适应性如何，当前很多有识之士都在关注这些问题。我认为，《反食品浪费法》落地生根的关键因素就在于第31条，地方根据具体情况和实际需要，制定本地方反食品浪费的具体办法。地方立法特别重要，其重要性不亚于法律本身。希望地方立法遵循党领导立法、科学立法、民主立法的立法原则，保证立法质量，每一条规定每一个罚则都有科学依据，并充分动员社会各个方面发表意见，群策群力，充分吸纳广大群众的智慧和意见。
另外，《反食品浪费法》是一部实体法，程序方面的条款比较少，建议地方立法既要考虑到实体法方面的内容，也要完善程序方面的相关条款，尽可能细化执法程序，越明确越好，越细分越好。比如对于举报的处置程序如何设计？地方立法可以引用《行政处罚法》的相关规定，明确举报的受案、立案、调查、听证、告知等程序，还可以根据本地的实际情况，采取一些针对性的措施，便于老百姓举报。对举报人可不可以给些奖励？举报后有关部门如果不理睬，懒政怠政，处罚机制和处罚程序也应在地方立法中予以明确。今后一段时间，各地的具体办法将陆续出台，期待地方立法让这部法律长出牙齿，更好地实现立法目的。
新京报记者 王姝 图片来源 受访者供图
编辑 李严 校对 柳宝庆
