2021年7月16日，全国强制性碳排放权交易市场（以下称“全国碳市场”）正式上线，覆盖2162家发电行业重点排放单位共计约45亿吨的二氧化碳排放量。
至此，全球规模最大的强制性碳市场在我国建成。
经过3年发展，到了第二个履约期我国已经有2257家发电行业的重点排放单位纳入其中，年覆盖二氧化碳排放量超过50亿吨，约占全国二氧化碳排放总量的40%以上。
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在“双碳”战略的指引下，持续扩大碳市场的绿色引导价值，推动重点行业、排放大户持续减排的时机逐渐成熟，社会各界对于碳市场扩容的呼声渐起。
7月21日，2024年中国碳市场大会在武汉召开，多位行业专家再议全国碳市场扩容。碳排放权登记结算（武汉）有限责任公司（以下简称“中碳登”）总经理朱国辉表示，相关部门正积极进行推进碳市场扩容和后续履约周期里行业配额方案等工作，碳市场扩容及政策体系完善工作正在紧锣密鼓地推进中。
为什么要扩容，扩容能带来什么，如何去扩？
3年探路 全国碳市场已具备再次扩容的条件
7月29日，在生态环境部举行的7月例行新闻发布会上，生态环境部宣教司司长、新闻发言人裴晓菲表示，全国碳市场顺利完成两个履约周期，实现了预期建设目标，主要取得了以下四方面进展：
一是建立了一套较为完备的制度框架。国务院印发实施《碳排放权交易管理暂行条例》，生态环境部出台《碳排放权交易管理办法（试行）》和碳排放权登记、交易、结算三项管理规则，碳排放核算报告和核查指南、配额分配方案等文件，共同形成了较为完备的碳排放权交易制度体系。
二是建成了“一网、两机构、三平台”的基础设施支撑体系。“一网”是指建成“全国碳市场信息网”，集中发布全国碳市场权威信息资讯。“两机构”是指成立全国碳排放权注册登记机构、交易机构，对配额登记、发放、清缴、交易等进行精细化管理。“三平台”是指建成并稳定运行全国碳排放权注册登记系统、交易系统、管理平台三大基础设施，实现了全业务管理环节在线化、全流程数据集中化、综合决策科学化。
三是碳排放核算和管理能力明显提高。建立碳排放数据质量常态化长效监管机制，优化核算核查方法，对企业排放关键数据实施月度存证，实施“国家—省—市”三级联审，充分运用大数据、区块链等信息化技术智能预警，消除数据问题隐患。创新建立履约风险动态监管机制，督促企业按时足额完成配额清缴，目前企业均建立碳排放管理内控制度，管理水平和核算能力显著提升。
四是碳市场活力稳步提升。截至2024年6月底，全国碳排放权交易市场累计成交量4.65亿吨，成交额约270亿元。交易规模逐步扩大，第二个履约周期的成交量和成交额比第一个履约周期分别增长19%和89%，且第二个履约周期企业参与交易的积极性明显提高，参与交易的企业占总数的82%，较第一个履约周期上涨近50%。同时，碳价整体呈现平稳上涨态势，由启动时的48元/吨，上涨至7月26日收盘价91.6元/吨，上涨了90.8%。
生态环境部《全国碳市场发展报告 (2024)》进一步指出，第二个履约周期交易规模逐步扩大，配额累计成交量和成交额较第一个履约周期分别上涨47.01% 和125.26%；交易价格稳中有升，较第一个履约周期收盘价上涨46.48%；交易主体更加积极，参与交易的重点排放单位数量上涨 31.79%。
碳市场规则的建立，碳减排文化的普及，碳市场运行的稳定都给碳市场扩容提供了条件。
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现实考量 扩容可以带来4个好处，但面临3个困难
今年的政府工作报告指出：“提升碳排放统计核算核查能力，建立碳足迹管理体系，扩大全国碳市场行业覆盖范围。”
当前国家各种“双碳”政策文件中，都反复提到要逐步扩大全国碳市场的行业覆盖范围，丰富交易主体、交易品种和交易方式。从国际上来看，COP26批准建立全球碳市场的框架规则，这意味着各国在未来全球碳市场机制这个议题上达成初步共识。在这样的背景下，中国碳市场必将受到全球的关注。
清华大学能源环境经济研究所副研究员周丽向新京报零碳研究院表示：“碳市场是实现双碳目标的重要抓手，也是我们节能降碳的体制机制创新，希望能够更好地发挥它的作用，来帮助实现我们的减排目标。”
周丽指出，要用好碳市场这个政策工具，充分发挥碳市场作用，就必须适时积极扩大全国碳市场的行业覆盖范围。基本原则是“成熟一个，批准发布一个”。同时，扩大行业覆盖范围主要有四方面好处。
首先，有利于推动产业的转型升级。我国很多高排放行业还存在产能过剩的问题。如果把这些行业纳入碳市场，能使行业内部优质产能得到充分释放，从而优化产业结构。
第二，能更好地扩大碳市场的减碳效果。在不考虑能源结构调整和产业结构调整的情况下，2030年化石电力能效提高的降碳潜力仅1.4亿吨二氧化碳，而工业节能减碳则可能高达13亿吨二氧化碳。覆盖更多行业，配额总量可能从目前45亿吨扩大到70亿-80亿吨。
第三，能够有效提高减碳的成本收益，提升市场效率。纳入更大范围的行业和企业，可以增加碳市场参与企业的多元性和差异性，提高市场流动性，覆盖更多低成本减碳机会。
第四，有助于促进并引导产业绿色低碳投融资。碳价信号有助于推动现有公共和私人的金融资产直接或间接地投向节能减排企业或项目，满足企业低碳生产经营的资金需求，提高企业低碳生产经营动力。
同时，周丽认为全国碳市场扩容可能有三大难点。
第一点是关于公平性和产业竞争力的问题。怎么保证方法在各个行业之间是可比的，或者是公平的？这就要求不能出现一个行业纯是买家，一个行业纯是卖家这种情况。
第二点是关于数据报告质量，还有管理这方面的挑战。在电力市场纳入之后，出现了关于数据质量担忧的问题，这个问题也是主管部门最担忧的一个点。
第三点是企业对碳价可能有些负面影响的担忧。很多企业将碳市场等同于碳税，会觉得如果被纳进来，是不是就要付出更多的成本。
因此，要扩围就必须考虑到很多方面的关系。国际国内的关系，成本和效率的关系，质量和难度的关系，所以在这个过程中要去寻求一个平衡。
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由简入繁 把握“双碳”节奏，推动全国低碳发展
天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长张中祥向新京报零碳研究院建议，扩容顺序宜按照先扩大行业，再扩大参与主体，第三步加入衍生产品，逐步有序推进的步骤进行。
张中祥认为，应优先考虑那些碳排放量大、数据容易核查核实、碳配额也容易分配的行业。同时，外部环境也是确定优先顺序的考虑因素，从减少欧盟碳边境调节机制（CBAM）影响角度，可把欧盟CBAM覆盖的行业作为优先考虑的部门。结合这三点考虑，张中祥指出，“十四五”期间应优先考虑把氧化铝、水泥、钢铁纳入全国碳市场。氧化铝的碳排放约占全国碳排放总量的4.5%—5%，水泥约占10%—12%，钢铁约占13%—15%，这三个行业约占全国碳排放总量的30%，再加上电力行业约占的45%，这样“十四五”期间全国碳排放总量约75%就纳入全国碳市场。同时，张中祥表示力争在“十五五”结束前全国碳市场覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个高能耗行业。
此外，在如何活跃碳市场方面，张中祥强调，在全国碳交易体系扩容包含了3—4个行业后，考虑引导个人和机构投资者、金融机构入市进行交易，然后逐步增加交易品种，加快产品与服务创新，助力提升市场流动性。
周丽表示，扩大全国碳市场行业覆盖范围需要考虑其必要性和难点，研究行业纳入的优先序，预计到2030年可分批纳入剩下的6大高排放行业。她认为纳入行业的优先序至少应该考虑5个方面。
一是减排责任，应该抓大放小。
二是政府管理成本相对低的行业应相对优先纳入。
三是数据质量，要可测量、可报告、可核查。
四是配额分配难度小、基础好的行业应相对优先纳入。
五是国际政策影响，一些影响比较大的行业，应该优先被纳入碳市场当中。
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周丽表示，从2013年开始，我国石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸等六大工业行业及其下属的十多项子行业已被纳入全国碳市场碳排放数据报送体系，有了比较好的数据基础。考虑到不同行业之间在排放体量、企业类型、数据基础等方面的差异性，需要通过建立一套统一的评估指标和权重体系综合分析行业纳入的优先顺序。从目前的分析结果看，扩大行业覆盖范围有大概这样一个行业优先序，排名第一是水泥，第二是电解铝，其次分别是炼钢、合成氨、炼油、甲醇、乙烯、电石、铜冶炼、玻璃、造纸和钢加工。所以到2030年，大概可以把这些行业分成5批纳入。
新京报零碳研究院研究员 白华兵
编辑 陶野 校对 杨利
