9月27日，在中国人民大学、中诚信和社科院等单位联合主办的宏观经济热点问题研讨会上，中诚信国际研究院执行院长袁海霞代表研创团队发布题为《统筹化债与发展，构建长效发展机制——中国地方政府债券分析与展望》的专题报告。


报告指出，历经多年快速发展，地方政府债券已成为我国债券市场最大的债券品种，预计今年末规模将超过45万亿、占GDP比重或超过30%，持续发挥着稳增长、补短板、调结构的积极作用，也为当前“一揽子化债”的有序实施提供必要助力。“926”政治局会议强调“加力推出增量政策”、“加大财政货币政策逆周期调节力度”，目前市场对于财政政策的关注和期待进一步升温。


从地方债务领域看，短期可通过地方政府债券为抓手落实“四个可为”；长期来看，不仅是地方政府债券，整个地方债务领域面临的问题都与宏观转型发展中的深层次矛盾有关，应进一步统筹好化债与发展，把握好“四个关键”，推动长效机制构建。


地方债发行使用进度整体偏慢，重点区域再融资债占比较高


报告指出，当前我国地方政府债券发展出现以下特点。一是财政被动紧缩下，新增限额虽维持高位，但发行使用进度整体偏慢。二是“一揽子化债”实施叠加到期压力下再融资债占比持续处于高位，重点区域再融资债占比较高。三是发行期限有所缩短，利率持续下行长端降幅更大，定价市场化水平继续提升。四是募投领域持续拓宽，新基建等重点领域发力明显，专项债作资本金应用集中于交通领域。


报告并指出，当前地方政府债券发展中面临五大问题和三个深层次矛盾。第一，地方债发行节奏偏慢与财政支出被动紧缩，稳增长效应或受限。第二，专项债趋于“一般化”，大量发行但效率偏低。第三，专项债作资本金比例仍然偏低，撬动全社会投资能力不足。第四，各地债务限额分配差异较大，与实际需求有一定欠配。第五，地方政府债券付息压力持续增加，区域分化明显、重点省份尤为承压。


报告中提到，上述问题与宏观发展面临的三个深层次矛盾有关。一是宏观效率下滑与“债务-投资”驱动模式的矛盾。二是政府债务结构错配与有限财力的矛盾。三是双向激励约束机制不足与地方发展活力激发的矛盾。


长短期结合构建长效机制的建议，短期可为和长期关键


“730”政治局会议要求“加快全面落实已确定的政策举措，及早储备并适时推出一批增量政策举措”，近期货币政策已显著发力，但要从根本上解决信心不足、需求疲软、信用收缩的问题，仍需要财政政策有更大的突破。“926”政治局会议强调“加力推出增量政策”、“加大财政货币政策逆周期调节力度”，目前市场对于财政政策的关注和期待进一步升温。


从地方债务领域看，短期可以地方政府债券为抓手落实“四个可为”；长期来看，不仅是地方政府债券，整个地方债务领域面临的问题都与宏观转型发展中的深层次矛盾有关，应进一步统筹好化债与发展，把握好“四个关键”，推动长效机制构建。


报告建议，就短期储备增量政策而言，第一，优化政府债务结构，加大“央进”力度、提升一般债占比。第二，完善债务限额分配，因地制宜匹配发展需求。第三，优化投向并放开资本金领域限制，充分发挥政府投资带动作用。第四，广义基建仍有空间，后续需要结合重点支持领域加强合格项目储备，提升全流程管理水平。


从长期来看，要把握好“四个关键”，推动构建长效机制。要统筹化债与发展，把握好债务规模、结构与效率的平衡。短期内决策层化债意图仍然明显，但地方经济发展需求同样迫切，需统筹好化债与发展。要健全地方债务法律法规和监管体系，强化制度约束及立法保障。要处理好政府与市场的关系，逐步推动地方政府由生产型政府向服务型政府转变，提升资源配置效率。


“中长期来看，需把握好经济增长与最优债务规模、财政可持续的关系。”报告提出。


此外，要进一步理顺中央与地方的关系，深化财税体制改革，提升财事权匹配程度。一是优化央地事权及支出责任划分，缓解地方财政压力。二是深化税制改革、加快地方税建设，增厚地方自主财力。三是推进省以下财政体制改革，提升市县财力同事权相匹配程度。


新京报贝壳财经记者张晓翀


编辑 徐倩 校对 赵琳