《北京市城市更新条例》又一配套政策落地。日前，北京市规划自然资源委发布《北京市关于城市更新项目国有建设用地使用权作价出资或者入股支持社会经济发展的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），作价出资或者入股是一种国有建设用地使用权有偿使用方式，是对出让方式的有益补充。更为重要的是，此举有利于降低企业参与城市更新的“门槛”，支持企业“腾笼换鸟”盘活存量土地资源。


当前城市更新最大的难题是资金问题，吸引社会资金是关键。业内人士认为，2025年，在构建城市更新可持续发展模式的导向之下，城市更新的政策将更加注重规划及土地管理方面的优化，更加注重构建可持续的资金支持机制，更加注重调动市场主体参与积极性。


土地“作价出资或者入股” 无需补缴地价款


《指导意见》提及的“作价出资或者入股”是一种国有建设用地使用权有偿使用方式。具体是指以一定年期的国有建设用地使用权作价出资或者入股，投入到北京市政府授权北京市国资委履行出资人职责的企业及其所属各级国有全资子企业，国有建设用地使用权由企业持有，北京市政府依法对企业享有出资人权益的情形。


北京市规划自然资源委在解读时表示，《指导意见》以国土空间规划为统领，采取“小切口”方式，有序推进北京市国有建设用地使用权作价出资或者入股工作。这有利于促进土地市场多元化发展，有助于建立更加完善的国有建设用地有偿使用市场体系，同时更好支撑服务百姓民生的设施建设。


更为重要的是，《指导意见》有利于激发企业参与城市更新的动力。通过国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式，有效降低了企业参与城市更新的用地成本，吸引更多市场主体参与城市更新活动。


北京市规划自然资源委相关负责人举例解释说，一个已纳入城市更新项目库的项目，原先是某单位的培训中心，土地取得方式为划拨，批准用途为教育用地；如今按照社会需求，计划更新改造为城郊普惠型养老院，土地用途相应变更为社会福利用地，土地使用权人变更为市属国企下属全资子企业。“《指导意见》出台前，结合更新后的土地面积和利用条件，通过地价评估，企业需要缴纳土地出让价款约1300万元，资金压力较大，资金回收期较长。《指导意见》出台后，由于该项目属于弥补城市功能短板的公共服务设施类项目，符合相关要求，可以采用作价出资方式配置土地。”


该负责人介绍，北京市政府以土地使用权作价出资或者入股到企业后，企业就无需补缴地价款，市国资委代表市政府履行出资人职责，对土地经营利用情况进行监管，市政府依法对企业享有出资人权益。


《指导意见》试用期3年，要求重点扶持已纳入城市更新项目库且用于弥补城市功能短板的公共服务设施、基础设施和公共安全设施项目建设。而且，采用作价出资或者入股方式配置的国有建设用地，必须符合国土空间规划用途管制要求，符合北京市新增产业禁限目录和建设项目规划使用性质正负面清单要求，权属清晰，配置年期不高于相应用途法定最高年期。


支持企业“腾笼换鸟”盘活存量土地资源


北京是全国首个减量发展超大城市，率先开展城市更新立法，统筹历史文化保护传承和有机更新，探索性形成了小规模、渐进式、可持续的更新模式。


《北京市城市更新条例》明确，“开展城市更新活动的，国有建设用地依法采取租赁、出让、先租后让、作价出资或者入股等有偿使用方式或者划拨方式配置。”作为配套政策之一，《指导意见》作价出资或者入股是一种国有建设用地使用权有偿使用方式，是对出让方式的有益补充，意在支持企业“腾笼换鸟”盘活存量土地资源。


城市更新是每年北京市政府工作报告的重点内容。对于2025年的工作，北京市政府工作报告指出，深化城市更新行动，完善土地混合开发利用和产业用地到期续期政策，加强闲置土地盘活利用，健全核心区平房成片区、整院落退租机制，统筹推进居住、产业、市政基础设施、公共服务设施、区域综合等五类更新改造。


2025年，北京将实施500个老旧小区综合整治，治理背街小巷1100条，改造提升老旧厂房40处，优化城市家具设置及管理，改善宛平城等12个重点区域周边环境面貌，并做好第二轮“回天行动计划”收官工作。


据悉，在资金筹集方面，北京不仅通过财政支持来引导和撬动，同时也创新金融工具获得投资渠道，鼓励多方参与。而此次，通过“作价出资或者入股”，不断丰富北京市土地资源有偿配置政策“工具箱”，从而进一步激发企业参与城市更新的意愿，显著降低企业用地成本。


城市更新将加速构建可持续发展新模式


城市更新是一项系统而复杂的工程，需要大量的资金、专业的技术以及丰富的经验。在此背景下，政府积极发挥牵头引领及资源对接作用对各地城市更新项目的落地具有重要作用。


而从投资的保障度来看，城市更新仍将是政府投资的支持重点。以北京为例，城市更新项目也将优先支持保障民生类和公益类城市更新，加快保障性租赁住房建设、危旧楼改建，改造提升市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施等，补足功能短板。


中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任秦虹在第八届城市更新创新大会上表示，当前城市更新最大的难题是资金问题，吸引社会资金是关键。社会资金参与城市更新的前提是有盈利空间，而通过运营产业获取持续的现金流是关键。长周期才能回收成本对社会资本没有吸引力，现金流的资本化就显得尤为关键。而现金流资本化的实现需要资产的增值，这就要求通过强运营提升空间的生产力。


对此，中指研究院企业研究总监刘水表示，当前形势下，市场主体参与城市更新的动力有所减弱。而在资产价格的上升周期，投资回报收益大、确定性强，市场主体就会更有动力参与城市更新。


事实上，“房企作为城市更新的重要参与者，近年来受到的影响更加明显。从公布的财报情况来看，相较于前几年，房地产企业在2024年半年报中直接涉及城市更新的描述和分量明显减少。”刘水称。


对于2025年，刘水表示，城市更新也将加速构建自身的可持续发展新模式。在这一导向下，城市更新的政策将更加注重规划及土地管理方面的优化，更加注重构建可持续的资金支持机制，更加注重调动市场主体参与积极性。


新京报贝壳财经记者 袁秀丽

编辑 杨娟娟 校对 穆祥桐