2月21日，最高检和证监会联合召开“依法从严打击证券违法犯罪 促进资本市场健康稳定发展”新闻发布会，此次新闻发布会发布了中国证监会首批指导性案例。
中国证监会党委委员、副主席李明指出，证监会第一批行政执法指导性案例涵盖财务造假、欺诈发行、内幕交易、操纵市场等主要违法类型，体现严肃整治重点领域违法行为的决心，彰显全力维护资本市场平稳运行的监管态度。
中国证监会行政处罚委员会办公室主任何艳春表示，本次是证监会首次发布行政指导性案例，既是具象化展示近年来的监管执法成果，也是树立执法“标杆”发挥示范引导作用，更是宣示资本市场严监严管的鲜明态度。
李明强调，证监会稽查执法的职责使命，就是遵循反证券欺诈的基本逻辑，通过惩治违法“已然”，震慑违法“未然”，激浊扬清，修复信用，为资本市场公平秩序保驾护航，为维护广大投资者根本利益提供坚强有力的法治保障。
2024年坚持重拳出击，全年罚没款金额超上年两倍
李明表示，近年来，证监会坚持有法必依、执法必严、违法必究，切实维护资本市场法律的权威和尊严，不断增强广大投资者的安全感。
据其介绍，证监会近年来以“零容忍”态度处理了一批典型案件，有力整肃各类违法行为，深度净化市场环境。2024年证监会办理各类案件739件，作出处罚决定592份，罚没款153亿元，超过上一年两倍。同时，聚焦执法重点，不断强化对欺诈发行、财务造假、违规减持、操纵市场等投资者最关切、最痛恨、“最不能忍”的违法行为的打击惩治。
数据显示，2024年查处包括财务造假在内的信息披露违法案件135件，居各类案件数量之首；处罚操纵市场案42件，案均罚没款约1.2亿元，居各类案件罚没金额之首。“今后，对这两类违法行为的打击力度还将持续加强。”李明表示。
股市中小投资者占比高，执法要更多站在保护投资者角度
李明指出，我国股市中小投资者占比高达96%，风险承受能力薄弱，自力救济能力相对不足，是案件中“看不见的当事人”。对于执法个案中的证据采信、法律适用、法益平衡等具体问题，证监会在依法行政前提下，更多站在保护投资者的角度，既做好“技术判断”，更做好“价值判断”。
他举例称，去年按照“实质重于形式”的原则，证监会对某上市公司“定增减持套利”案当事人罚没超2亿元，向市场释放了证监会严厉打击“以局部合规掩盖整体违法”减持行为的鲜明态度，对行业潜规则形成了极大震慑，也让广大投资者重拾了投资信心，赢得了人民群众对证监会监管执法的信任和支持。
坚持法治导向，建立健全违法认定裁量标准
李明表示，证监会在执法的过程中，坚持法治导向，不断提升严格规范公正文明执法的能力和水平，包括建立健全违法认定裁量标准、不断强化执法质量内控监督和依法尊重保护当事人合法权益。
在违法认定裁量标准方面，证监会出台《行政处罚裁量基本规则》，规定一般处罚、从重处罚、从轻处罚、不予处罚等六种裁量阶次及适用情形，使处罚种类、幅度与案件事实、性质、情节、社会危害程度及当事人主观过错程度相匹配，为执法裁量提供统一“标尺”，确保公平公正、不枉不纵，坚决防止权力任性、职权滥用。
监管执法效果不断显现，资本市场生态出现积极向好变化
“随着近年来监管执法效果的不断显现，资本市场生态出现了积极向好的诸多变化。”李明表示，“愿意来、留得住”的市场氛围日益浓厚。证监会始终坚持标本兼治，协同各方持续推动综合治理，共同构建规范有序的市场生态。
具体来看，证监会通过监管执法有效压实相关各方法律责任，会同行业主管部门、地方党委、政府对财务造假实施综合惩治，此外，协同司法机关“立体追责”。
比如，压实大股东、实控人的信义义务，“董监高”人员的忠实勤勉义务，中介机构的“看门人”义务，资产管理人的受托义务等等，坚决扭转“公众公司不公”“董事不懂事”“私募不私”等乱象，推动上市公司治理和内控水平不断提升，引导市场各方基于法律规则和市场逻辑有序博弈，持续增强市场自我约束、自我纠偏、自我修复的内生活力。
下一步工作重点揭晓：深入推进新“国九条”和“1+N”政策落地
李明表示，证监会将落实好党中央、国务院决策部署，深入推进新“国九条”和资本市场“1+N”政策文件落地，强本强基，严监严管，强化监管执法政治担当，不断提升违法违规线索发现能力，压降办案周期，提升办案质效，对欺诈发行、财务造假、操纵市场、违规减持等恶性违法重拳出击，从严惩处，持续巩固并不断加强资本市场执法高压态势，继续发挥好与司法部门、金融监管部门等相关各方的治理合力，共同护航资本市场高质量发展。
上市公司财务造假系统性、隐蔽性、复杂性特征越发突出
何艳春指出，从近年行政处罚案例看，上市公司财务造假系统性、隐蔽性、复杂性特征越发突出：一是“假账做全套”，识别难度持续加大；二是利用隐秘关联方、“壳公司”、第三方构建无经济实质的交易，以合法形式掩盖非法目的，隐蔽性不断增强；三是大股东、实控人“驱动型”造假频发；四是为满足融资条件、维持上市地位或者避免大股东股权质押“爆仓”实施的财务造假有所抬头。
“针对上述情况，证监会持续对财务造假案件实施全链条打击惩处。”何艳春表示，下一步，证监会将通过非现场监管、现场检查、舆情监测、投诉举报处理等多渠道识别造假线索，特别是完善线索举报奖励制度，切实发挥内部“吹哨人”的作用，紧盯财务洗澡、业绩变脸、异常换所等可疑迹象，提升违法违规发现能力，优化调查流程，提高处罚效率，持续巩固并不断强化“严”的氛围。同时，将推动进一步加强民事赔偿和刑事打击，强化立体追责。
上市公司是我国企业优秀代表，实施财务造假是极少数
何艳春指出，上市公司是我国企业的优秀代表，实施财务造假的只是其中极少数。
他表示，随着监管执法的不断强化，以前积累的问题正在加快暴露、出清，并且资本市场面临的形势仍然复杂多变，外部输入性风险加大，与内部风险因素交织叠加，个别上市公司及其大股东、实控人因经营困难、退市保壳等，仍可能铤而走险，实施财务造假。
“减存量、遏增量需要有一个过程，预计未来一段时期内仍有一定数量的财务造假案件，但这并不影响我国资本市场高质量发展的大局，我们坚信，上市公司总体质量和投资价值将不断提高。”何艳春强调。
市场操纵案件出现新特征，将继续加大打击力度
何艳春指出，随着市场规模不断扩大、市场结构不断丰富、市场深度不断拓展，操纵类案件也呈现出一些新的特点：一是从利用资金优势的传统“坐庄型”操纵向基于特定时段和关键时点的短线化操纵演进；二是借助配资资金或资管产品实施“加杠杆”、游资抱团炒作的“团伙型”操纵数量增多；三是上市公司“内部人”组织参与的“伪市值管理”信息型操纵、“编题材、讲故事”的蛊惑型操纵有所增加；四是利用复杂金融产品、新型交易技术实施的操纵行为偶有发生。
“这给操纵市场行为的识别、调查、处罚带来了新挑战。”何艳春指出，操纵市场行为实质上是欺骗中小投资者买进卖出，违法者在极短时间内获取巨大利益、赚得盆满钵满，全身而退后，价格经历暴涨暴跌，往往“一地鸡毛”，中小投资者的股票“砸在手上”甚至血本无归。
他表示，有的市场操纵案件涉案金额大，涉及证券数量多，不但影响市场内在稳定性，严重者还会干扰监管政策传导，诱发市场风险，始终是打击惩处的重点，下一步，证监会将继续加大对操纵行为的打击力度。
新京报贝壳财经记者 胡萌 编辑 陈莉 校对 柳宝庆
